Cả hai dự luật mới này đều đang được cơ quan soạn thảo là Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Công an tổ chức các hội nghị, hội thảo lấy ý kiến góp ý.
VietNamNet xin giới thiệu bài viết theo quan điểm cá nhân của PGS.TS. Nguyễn Thị Quế Anh, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội: “Tách Luật Giao thông đường bộ năm 2008: Nhìn từ chức năng của các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành”.
Trong những năm gần đây, thực trạng của hệ thống giao thông đường bộ cùng với sự phát triển về kinh tế đã dẫn đến hai nhu cầu mới về pháp luật: hoàn thiện cơ chế giúp thúc đẩy hệ thống cơ sở hạ tầng về giao thông, đặc biệt là những loại hình đường bộ mới, hiện đại như: cầu, đường cao tốc hoặc vượt sông, biển, giao thông đường bộ xuyên biên giới...; củng cố và nâng cao hiệu quả bảo đảm an toàn cho các chủ thể liên quan đến các hoạt động giao thông.
Những nhu cầu nêu trên đã vượt khỏi phạm vi điều chỉnh của Luật Giao thông đường bộ năm 2008 vốn tập trung vào các quy định về phát triển hệ thống hạ tầng kiểu cũ và mới chỉ đề cập đến các quy tắc cơ bản khi tham gia giao thông. Do đó, trong quá trình tiến hành cải cách đạo luật này, tách riêng thành hai đạo luật tương xứng với hai chức năng, hai nhu cầu thực tiễn là Luật Đường bộ và Luật Trật tự, an toàn giao thông đường bộ là phù hợp với chức năng, thẩm quyền và trách nhiệm của các bộ chuyên ngành.
Về mặt nguyên tắc, các bộ chuyên ngành là cơ quan của Chính phủ, được Chính phủ phân công thực hiện các chức năng quản lý nhà nước mà Hiến pháp và các đạo luật quy định thuộc thẩm quyền của Chính phủ. Từ đó có hai phương án phân công thẩm quyền của Chính phủ. Một là, dựa trên căn cứ của đạo luật đơn nhất về giao thông đường bộ (GTĐB) và Chính phủ phân công thẩm quyền cho các bộ chuyên ngành các nhiệm vụ cụ thể.
 |
| Hội thảo bàn về việc tách luật giao thông đường bộ năm 2008. Ảnh: Quế Anh |
Cách làm này, về mặt lý thuyết là bảo đảm được tính thống nhất trong hoạt động quản lý nhà nước (ít nhất ở cấp Trung ương) nhưng việc phân công của Chính phủ chỉ được thực hiện tối đa thông qua các văn bản dưới luật như Nghị định, Nghị quyết của Chính phủ, mà việc kiểm soát quá trình xây dựng, ban hành, thực thi các văn bản này còn ở phạm vi hẹp và thiếu tính liên thông. Đặc biệt là thiếu sự kiểm soát của các cơ quan dân cử các cấp.
Ngay cả Chính phủ cũng chưa có khả năng giám sát đầy đủ đối với việc thực hiện các văn bản quy phạm dưới luật như vậy. Hai là, phân công thẩm quyền quản lý thông qua các đạo luật riêng biệt nhằm đáp ứng mục tiêu trọng điểm riêng biệt, tạo khả năng gắn kết trách nhiệm đầy đủ hơn của người đứng đầu mỗi ngành, hạn chế sự chồng chéo và những khoảng trống về thẩm quyền mà có thể dẫn đến né tránh trách nhiệm. Để thực hiện được theo phương án thứ hai, cần nhìn nhận đúng phạm vi chức năng của các bộ chuyên ngành trong lĩnh vực giao thông đường bộ, đặc biệt là vai trò của Bộ Giao thông vận tải và Bộ Công an.
Chức năng của Bộ Giao thông vận tải về giao thông đường bộ
Căn cứ Nghị định của Chính phủ số 12/2017/NĐ-CP, Bộ Giao thông vận tải được Chính phủ ủy nhiệm thực hiện quản lý nhà nước “về giao thông vận tải đường bộ, đường sắt, đường thủy nội địa, hàng hải, hàng không trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công theo quy định của pháp luật”. Chức năng này tương ứng với những thẩm quyền về lĩnh vực giao thông đường bộ được quy định bao gồm:
- Thẩm quyền quản lý về kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ;
- Thẩm quyền quản lý đối với các phương tiện giao thông về mặt kỹ thuật bao gồm: (i) Quy định chất lượng an toàn kỹ thuật, bảo vệ môi trường, an toàn vệ sinh lao động đối với phương tiện giao thông; (ii) Quy định và hướng dẫn thực hiện tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật, việc kiểm tra, thử nghiệm, chứng nhận chất lượng an toàn kỹ thuật và bảo vệ môi trường của phương tiện giao thông cơ giới đường bộ; (iii) Thẩm định thiết kế kỹ thuật trong sản xuất, lắp ráp, sửa chữa, hoán cải phương tiện giao thông; (iv) Quy định việc đào tạo, huấn luyện, sát hạch, cấp, công nhận, thu hồi giấy phép, bằng, chứng chỉ chuyên môn cho người điều khiển phương tiện giao thông, người vận hành phương tiện, thiết bị chuyên dùng trong giao thông vận tải và cho đối tượng làm việc đặc thù trong lĩnh vực giao thông vận tải;
- Thẩm quyền quản lý về vận tải đường bộ liên quan đến điều kiện kinh doanh vận tải, cơ chế, chính sách phát triển vận tải, các dịch vụ hỗ trợ vận tải; quy định tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật, công nghệ vận hành, khai thác vận tải;
- Thẩm quyền bảo đảm an ninh, an toàn giao thông thông qua các đề án tổng thể về bảo đảm an toàn giao thông; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện các biện pháp bảo đảm an toàn giao thông; chủ trì hoặc phối hợp tổ chức thực hiện tìm kiếm cứu nạn trong giao thông theo thẩm quyền;
- Thẩm quyền thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng và xử lý các vi phạm pháp luật theo chức năng quản lý nhà nước của Bộ;
- Thẩm quyền thực hiện hợp tác quốc tế và tổ chức thực hiện kế hoạch nghiên cứu khoa học, phát triển và chuyển giao, áp dụng công nghệ trong lĩnh vực giao thông vận tải.
Có thể thấy rằng phạm vi chức năng của Bộ Giao thông vận tải đã được quy định tương đối phù hợp với trọng tâm là những thẩm quyền liên quan đến hoạt động quản lý và phát triển cơ sở hạ tầng giao thông vận tải, quản lý chất lượng phương tiện vận tải bảo đảm đúng các tiêu chuẩn kỹ thuật, quản lý và phát triển các hình thức vận tải,… Tuy nhiên, có những thẩm quyền chưa được quy định rõ ràng dẫn đến chồng chéo với thẩm quyền của các cơ quan khác.
Ví dụ như: quy định về thẩm quyền thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, xử lý vi phạm pháp luật còn quá rộng, chưa giúp phân biệt rõ giữa thẩm quyền thanh tra, kiểm tra, giải quyết vi phạm pháp luật về hạ tầng, kỹ thuật của phương tiện với những vi phạm về vận hành của phương tiện vốn thuộc thẩm quyền của cơ quan có chức năng bảo đảm an ninh, trật tự (như vượt đèn tín hiệu, chạy quá tốc độ, chở hàng hoặc chở người quá khổ, quá tải...).
Bên cạnh đó, những thẩm quyền nêu trên của Bộ Giao thông vận tải chỉ đáp ứng được một phần các quy định của Luật Giao thông đường bộ năm 2008 và những phân định về thẩm quyền trong đạo luật này cũng chưa đủ rõ ràng khiến cho quá trình thi hành luật trên thực tế có nhiều bất cập, xung đột với thẩm quyền của các cơ quan nhà nước khác.
Cụ thể, Điều 85 Luật Giao thông đường bộ năm 2008 quy định Bộ Giao thông vận tải và Bộ Công an cùng phải thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước về giao thông đường bộ. Vì sự phân định thẩm quyền chưa rõ nên từ khi Luật Giao thông đường bộ năm 2008 có hiệu lực đến nay đã có nhiều văn bản liên quan được ban hành điều chỉnh vấn đề trật tự, an toàn giao thông đường bộ nhưng chỉ mang tính chất tạm thời, cục bộ.
Cho đến nay hoạt động quản lý nhà nước về hành lang an toàn giao thông đường bộ, giao thông đô thị, về đội ngũ lái xe, nhất là lái xe chở khách; về cấp giấy phép lái xe; kiểm định kỹ thuật an toàn phương tiện giao thông cơ giới, về công tác tuần tra kiểm soát, công tác điều tra xử lý vi phạm, tai nạn giao thông... vẫn chưa được quản lý chặt chẽ, việc xử lý còn chưa kiên quyết, triệt để, việc cưỡng chế thi hành pháp luật còn vướng mắc, thiếu các cơ sở pháp lý, đặc biệt là các cơ sở pháp lý nhằm bảo đảm quyền con người, quyền công dân trước sự lạm dụng hoặc áp dụng, diễn giải khiên cưỡng các quy định pháp luật nói chung và các biện pháp xử phạt nói riêng theo hướng tạo thuận lợi cho các chủ thể quản lý và đẩy rủi ro pháp lý về phía công chúng.
Chức năng của Bộ Công an trong lĩnh vực giao thông đường bộ
Chức năng cơ bản của lực lượng công an là bảo vệ an ninh quốc gia, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội; từ đó phát sinh nhiệm vụ đấu tranh phòng, chống và xử lý theo thẩm quyền đối với các tội phạm và vi phạm pháp luật về an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội.
Riêng về lĩnh vực giao thông đường bộ, Luật Giao thông đường bộ năm 2008 quy định Bộ Công an có trách nhiệm thực hiện các biện pháp bảo đảm trật tự, an toàn giao thông; phối hợp với Bộ Giao thông vận tải bảo vệ kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ; phối hợp quản lý số liệu đăng ký phương tiện giao thông đường bộ, dữ liệu về tai nạn giao thông và cấp, đổi, thu hồi giấy phép lái xe.
Tuy nhiên, Luật Giao thông đường bộ năm 2008 chưa có quy định về các biện pháp bảo đảm trật tự, an toàn giao thông mà chỉ có quy định mang tính nguyên tắc tại khoản 4 Điều 4 “Bảo đảm trật tự, an toàn giao thông đường bộ là trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Nói cách khác, tinh thần của Luật Giao thông đường bộ là thực hiện các quy tắc của Luật dựa trên ý thức pháp luật tự giác của tất cả các chủ thể có liên quan đến các hoạt động giao thông đường bộ. Tuy nhiên, thực tế đã cho thấy cách tiếp cận này chưa hiệu quả.
Khác với Bộ luật Dân sự vốn điều chỉnh các mối quan hệ tư, có lợi ích trực tiếp thiết thân đối với từng chủ thể của quan hệ pháp luật dân sự, Luật về Giao thông đường bộ là các quy tắc điều chỉnh quan hệ xã hội công cộng mà ở đó các lợi ích tư của mỗi cá nhân, tổ chức là có nhưng không trực tiếp nên dễ bị xem nhẹ. Vì thế, cách tiếp cận của một đạo luật điều chỉnh các quan hệ công cộng không thể so sánh với cách tiếp cận của đạo luật điều chỉnh các quan hệ tư như Bộ luật Dân sự.
Nói cách khác, các quan hệ xã hội công cộng cần được bảo vệ một cách chủ động bởi lực lượng chức năng được phân công, cụ thể là Bộ Giao thông vận tải với chức năng quản lý kỹ thuật, công nghệ giao thông và Bộ Công an với chức năng bảo đảm trật tự, an toàn của các hành vi tham gia giao thông.
Do đó, vai trò của Bộ Công an trong lĩnh vực giao thông đường bộ nói chung và bảo đảm trật tự, an toàn cho các hoạt động tham gia giao thông đường bộ nói riêng cần được thể chế hóa rõ ràng, đầy đủ hơn, đồng thời bảo đảm được khả năng kiểm soát của các cơ quan dân cử, các cơ quan nhà nước khác đối với hoạt động của lực lượng Công an nhân dân trong lĩnh vực bảo đảm trật tự, an toàn giao thông đường bộ.
Như vậy, có thể thấy, việc tách Luật Giao thông đường bộ năm 2008 thành hai đạo luật riêng biệt liên quan trực tiếp đến phân định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của các cơ quan quản lý nhà nước, đặc biệt là Bộ Giao thông vận tải và Bộ Công an.
Hơn nữa, xét từ góc độ pháp lý, việc tách thành Luật Đường bộ và Luật Trật tự, an toàn giao thông đường bộ sẽ giúp cải thiện ở hai khía cạnh. Một là, các lực lượng thực thi công vụ có căn cứ rõ ràng hơn trong việc thực hiện các biện pháp bảo đảm trật tự, an toàn giao thông. Hai là, việc giám sát, kiểm soát được minh bạch, rõ ràng hơn về chủ thể, xác định trách nhiệm. Vấn đề cần chú ý là quá trình tách luật cần xác định rõ và phù hợp phạm vi điều chỉnh của từng đạo luật.
PGS.TS. Nguyễn Thị Quế Anh
