Iraq và bài học kinh nghiệm từ Bosnia, Đông Timor...

Iraq vừa gia nhập danh sách các quốc gia và vùng lãnh thổ đặt dưới sự giám sát của nước ngoài cho tới khi được đánh giá là có đủ khả năng để tự "làm chủ" mình. Nói cách khác, Iraq đã trở thành một kiểu chế độ "bảo hộ thời hiện đại" như Bosnia, Đông Timo hay Afghanistan...

Thế kỷ 20 đã chứng kiến sự phát triển của chế độ giám hộ nước ngoài từ chủ nghĩa thực dân thô sơ thành một hệ thống giám sát quốc tế với vai trò đem lại lợi ích cho người dân bản địa, và trong nhiều trường hợp, giúp họ có đủ "lực" để phát triển độc lập. Trong thời gian giữa hai cuộc chiến tranh thế giới, những vai trò đó được các "quốc gia tiến bộ" như Pháp, Anh, Bỉ, Nam Phi, Australia, New Zealand và Nhật Bản đảm nhiệm dưới sự uỷ thác của Hội Quốc Liên. Kể từ sau năm 1945, sự uỷ nhiệm này được LHQ mở rộng thành quyền uỷ thác.

Ví dụ điển hình là trường hợp của Đức và Nhật - bị đặt dưới hình thức giám sát rất chặt chẽ. Chính quyền hai nước này được thành lập dưới sự bảo hộ về quân sự của các nước khác, vốn là những nước chủ yếu dựa vào các cơ cấu điều hành đang tồn tại. Cần có một cơ sở pháp lý mới để xác định quyền tối cao dựa vào thực tế hai nước này bị thất bại hoàn toàn trong chiến tranh và thiếu một chính phủ đủ khả năng để duy trì trật tự. Đối với nhiều người, nước Đức và nước Nhật sau chiến tranh có thể được coi là những trường hợp tương tự như Iraq hiện nay.

Với việc lãnh thổ được uỷ thác cuối cùng là Palau giành độc lập vào năm 1994, hệ thống bảo hộ quốc tế đã lùi vào lịch sử.

Tuy nhiên, trong những năm gần đây, quan niệm về chính phủ chuyển giao dường như đã sống lại. Kể từ khi chiến tranh lạnh kết thúc, đây đó trên thế giới, các cuộc xung đột địa phương vẫn xảy ra và nguy cơ ngày càng tăng của các mạng lưới khủng bố quốc tế đã gợi lại những quan niệm cũ về sự hạn chế của can thiệp nước ngoài. Việc uỷ quyền hạn hẹp cho lực lượng gìn giữ hoà bình dần được thay thế bằng các hoạt động "thiết lập hoà bình". Những hoạt động này bao gồm việc giữ trật tự, xây dựng các thiết chế, khôi phục kinh tế, thúc đẩy dân chủ, trừng phạt tội phạm chiến tranh và thúc đẩy hoà hợp. So với quá khứ, quá trình này phức tạp và mang tính tham vọng hơn nhiều.

Trong một thập niên trở lại đây, các chính quyền lâm thời khắp nơi trên thế giới đã được phục hồi. Đôi khi, những chính quyền này thực hiện chức năng cũ là đi lên từ chỗ phụ thuộc tới chỗ giành độc lập như trường hợp của Namibia và Đông Timo. Tại một số nơi như Đông Slavonia, Bắc Iraq, các chính quyền này bước vào một thời kỳ hoà dịu trước khi tái hợp nhất vào một nước khác. Còn ở những nơi như Afghanistan, Sierra Leone, Bosnia và Kosovo, những chính quyền này tiến hành công việc hàn gắn các mảnh vỡ sau một cuộc nội chiến. Trong tất cả các trường hợp trên, dù cùng những câu hỏi như - ai sẽ lãnh đạo chính quyền, với quyền lực như thế nào và trong bao lâu - đều cần có câu trả lời mới.

Về câu hỏi thứ nhất, những biến động của thế giới sau thời kỳ thuộc địa đồng nghĩa với việc các quốc gia đơn lẻ không còn được coi là người "bảo mẫu" và cũng có nghĩa một hệ thống vĩnh cửu các chính phủ chuyển giao không "có đất" để phát triển. Công việc này giờ đây được đảm nhiệm bởi các cơ quan quốc tế như LHQ, hoặc các liên minh quốc tế đặc biệt. Điều đó có thể làm nảy sinh những vấn đề mới. Tại Bosnia, người đại diện cấp cao không có quyền chính thức trong công việc của các cơ quan quốc tế. Thêm vào đó, lại có sự tách biệt về trách nhiệm giữa các cơ quan quốc tế như giữa NATO và LHQ trong vấn đề quản lý dân sự và quân sự tại Kosovo. Điều này có thể dẫn tới khả năng quyền dân sự sẽ không phát huy hiệu quả nếu bạo động xảy ra. Ở Đông Slavonia, và Đông Timo, nơi người đứng đầu chính quyền chuyển giao chịu trách nhiệm cả vấn đề dân sự và quân sự, việc phối hợp trở nên dễ dàng hơn nhiều.

Các tổ chức quốc tế cũng thường phải chịu những áp lực chính trị và quan liêu hơn các chính phủ đơn lẻ. Thực tế này có thể gây cản trở lớn tới hiệu quả hoạt động. Sergio Vieira de Mello, người đã từng đứng đầu chính quyền chuyển giao của LHQ tại Đông Timor cho biết: "Điều này giống như được yêu cầu thực hiện một bài tập thể dục và sau đó phải mặc một cái áo bó".

Về câu hỏi thứ hai, chính quyền chuyển giao nên được giao bao nhiêu quyền lực? Không ít bài học kinh nghiệm cho thấy những chính quyền này đi từ việc giám sát đơn thuần các nhà chức trách địa phương hoặc các phe phái đang giao tranh tới việc đảm nhận tất cả trách nhiệm lập pháp, hành pháp và tư pháp, giống như ở Kosovo. Cao nhất là tại Đông Timor, nơi LHQ trở thành chủ thể có chủ quyền hợp pháp, ngoài quyền quân sự và điều hành, sau khi Indonesia rút quân và trước khi Đông Timor độc lập.

Các chính quyền chuyển giao có nhiều quyền lực có điều kiện tốt hơn để hoàn thành sứ mệnh so với những chính quyền dựa vào sự hợp tác giữa các đảng phái địa phương. Theo Hiệp định hoà bình Dayton 1995, 3 chế độ thời kỳ chiến tranh ở Bosnia vẫn được giữ nguyên. Người đại diện cấp cao chỉ có vai trò chính là giám sát các bên tuân thủ hiệp định, thực chất lúc đầu không có nhiều quyền để làm việc này. Song khi người ta nhận thấy rằng các đảng phái địa phương, tỏ thái độ không sẵn sàng hợp tác, thì người đại diện cao cấp đã được trao thêm quyền lực bao gồm quyền sa thải các quan chức địa phương và điều hành bằng mệnh lệnh.

Tuy nhiên, nguy cơ là ở chỗ những phái viên quốc tế lại "phớt lờ" trước tiếng nói địa phương. Điều này đã xảy ra tại Đông Timor. Theo ông Vieira de Mello, "vì chúng tôi phải đối mặt với những khó khăn riêng trong quá trình thực hiện sứ mệnh này, chúng tôi không thể để người Timor dính líu sâu". Bản thân ông de Mello không có một quan niệm rõ ràng nào về việc phải thực hiện "sự lãnh đạo công bằng với quyền lực tuyệt đối trong tay", nếu không thông qua một hệ thống "chuyên quyền nhân đạo". Chính thực tế này đã khiến Jarat Chopra, người đứng đầu Văn phòng LHQ về Điều hành khu vực tại Đông Timor đi tới kết luận rằng hệ thống này bắt chước quyền lực kiểu quân chủ. "Kết luận không thể tránh khỏi có thể là LHQ không phù hợp với việc điều hành các chế độ chuyển giao". Vấn đề ai sẽ phù hợp với nhiệm vụ này vẫn còn đang để ngỏ.

Về câu hỏi thứ ba, khi nào thì các nước có chính quyền chuyển giao được phép thoát khỏi sự bảo hộ của quốc tế? Nói một cách nghiêm túc, đó là khi tất cả các công việc cần thiết đã được hoàn thành. Trừ những lãnh thổ được bảo hộ có kết cục rõ ràng như Đông Slavonia được trả lại cho Croatia, Đông Timo được độc lập, những nơi khác vẫn rất u ám.

Tại Kosovo, Nghị quyết 1244 của LHQ đã thiết lập một chính quyền lâm thời, và chính quyền này sẽ được tự trị tới khi nào có quyết định về tình trạng cuối cùng. Trong khi đó, tại Bosnia, nhiều vấn đề nảy sinh khi người dân địa phương và các "giám hộ" quốc tế không thể nhất trí về việc tái thiết kinh tế, chính trị. Trước các cuộc bầu cử năm 1998, Richard Holbrooke, đặc phái viên của chính quyền Clinton tại khu vực Balkan, đã bình luận: "Cứ cho rằng bầu cử là tự do, công bằng, thì những người được bầu là phân biệt chủng tộc, phát xít và ly khai - những kẻ công khai phản đối hoà bình và tái hợp nhất. Đó là thế tiến thoái lưỡng nan". Do vậy, thay vì việc các đảng phái địa phương được trao thêm quyền lực, người đại diện cao cấp ngày càng sử dụng những quyền lực có trong tay một cách tuỳ ý và dẫn tới kết quả hơn 70 quan chức địa phương được bầu chọn sẽ bị sa thải trong vài năm tới.

Mặc dù mọi người đều nhất trí rằng các chính quyền quốc tế đều chỉ mang tính chất chuyển giao, song có vẻ như các chính quyền này không bao giờ hoàn thành nhiệm vụ đúng thời hạn, nghĩa là kết thúc hoặc quá sớm, hoặc quá muộn. Tại Bosnia, người ta đặt ra một thời hạn rõ ràng ngay từ đầu. Các cuộc bầu cử được tổ chức trong vòng 6-9 tháng sau Hiệp định hoà bình Dayton, và quân đội nước ngoài sẽ phải rút khỏi đây trong vòng 12 tháng. Chính quyền Clinton thì muốn thấy những kết quả rõ ràng trước cuộc bầu cử tổng thống năm 1996, nhưng còn quá ít thời gian để có thể thay đổi được bức tranh chính trị tại quốc gia này. Cuối cùng, quân đội nước ngoài đã lưu lại đây lâu hơn dự kiến. Tại Kosovo, Đông Timo và Afghanistan, việc tiến tới bầu cử diễn ra chậm hơn, song đôi khi điều này khiến những người dân địa phương khó chịu.

Một thực tế là, hiện Mỹ không được ca tụng vì thành tích xây dựng hoà bình. Simon Chesterman thuộc Viện Hoà bình Quốc tế, một cơ quan nghiên cứu cao cấp có trụ sở tại New York chỉ ra rằng tại Afghanistan, Mỹ đã có một chiến lược quân sự rất rõ ràng nhằm nhổ tận rễ tổ chức al-Qaeda và lật đổ Taliban, song lại không hề có ý tưởng nào về các bước đi kế tiếp. Tuy nhiên, tại Iraq, mọi chuyện có thể khác.

• Huyền TrangTổng hợp